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Parecer do Comité Económico e Social Europeu

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a “Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 91/477/CEE do Conselho relativa ao controlo da aquisição e da detenção de armas” – COM(2006) 93 final – 2006/0031 (COD)

Em 7 de Julho de 2006 o Conselho decidiu, nos termos do artigo 95º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a “Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 91/477/CEE do Conselho relativa ao controlo da aquisição e da detenção de armas”

(COM(2006) 93 final – 2006/0031 (COD)).

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção Especializada de Mercado Único, Produção e Consumo emitiu parecer em 26 de Julho de 2006 (Relator: J. PEGADO LIZ).

Na 429ª reunião plenária de 13 e 14 de Setembro de 2006 (sessão de 13 de Setembro), o Comité Económico e Social Europeu aprovou o presente parecer por 186 votos a favor e 7 votos contra, com 12 abstenções.

*

Síntese da proposta da Comissão

A presente proposta entende promover a actualização da Directiva 91/477/CEE de 18 de Junho de 1991, onde, na sequência do Conselho Europeu de Fontainebleu de 1984, se considerou, pela primeira vez, a necessidade de “uma regulamentação eficaz que permita o controlo, no interior dos Estados-Membros, da aquisição e da detenção de armas de fogo e da sua transferência para outro Estado‑Membro”, à luz dos critérios estabelecidos pelo Protocolo Adicional à Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional, que a Comissão foi autorizada a assinar, em nome da Comunidade Europeia.

A proposta pretende, assim, conferir execução jurídica ao referido Protocolo Adicional a uma Convenção Internacional, que a Comissão, em nome da União, outorgou. Ou seja, através deste modus operandi a União chama a si o tratamento da matéria em questão, ganhando foros de vinculatividade directa, i.e, ultrapassa o ónus da livre adesão pelos Estados ao supracitado Protocolo ou a quaisquer recomendações da Comunidade, porquanto integrada no âmbito do Título V do Tratado.

Como objectivos macro, identificam-se as seguintes necessidades:

harmonização da legislação europeia alusiva à matéria,

combate ao mercado clandestino de armas de uso civil;

luta contra a alimentação do mercado clandestino de armas via furto de armas legais.

Assim, a proposta sub judice avança e induz mecanismos compromissórios entre Estados que pretendem tornar a directiva de 1991 mais coerente, eficaz e rápida, quanto aos mecanismos e finalidades por ela veiculados.

Designadamente, a proposta de directiva:

reenquadra o conceito de fabrico ilícito, daí partindo para a tipificação dos crimes de fabrico ilícito, falsificação e tráfico, a que correspondam penas adequadamente proporcionadas ao dano social provocado;

preconiza medidas instrumentais ao controlo e rastreamento de armas, de que são melhores exemplos a sua marcação e regras de inutilização/desactivação;

estabelece regras e medidas que visam o controlo acrescido a certas actividades relacionadas com o comércio de armas.

Enquadramento político e social da medida no contexto internacional actual

O crime transnacional e altamente organizado é uma realidade que decorre das modernas sociedades de risco, fundadas na globalização do conhecimento, da comunicação e da informação.

É, também, das mais graves ameaças à integridade dos Estados e, de uma forma geral, à própria matriz democrática que os caracteriza, podendo mesmo configurar, no extremo, formas alternativas e ilegítimas de controlo da Comunidade.

Neste género de criminalidade e em resultado do cariz pluridimensional e multivariável do risco, entrecruzam‑se e alimentam‑se reciprocamente diversas manifestações criminógenas. São intimamente próximas as relações entre o terrorismo e o crime altamente organizado e destes relativamente ao tráfico de armas e suas munições.

Estimativas apontam para que circulem pelo Mundo centenas de milhões de armas ligeiras, responsáveis por algumas centenas de milhares de mortes por ano, sendo que deste número de baixas, mais de metade ocorrerão em conflitos internos de diversos países, da Ásia e de África. É, evidentemente, um negócio materialmente lucrativo, mas humanitariamente devastador.

A uma realidade transnacional deve o concerto dos Estados da União responder de forma adequada e coerente. Para esse efeito mostra‑se essencial a harmonização de soluções normativas, tanto preventivas como repressivas, indutoras de políticas integradas e comuns.

A temática da presente proposta cruza regras de mercado com relevantes questões de segurança intracomunitária, valor prevalecente em qualquer sociedade democrática e de que a União não é nem pode ser excepção. A segurança é, de facto, condição primeira para o exercício de todas as Liberdades.

O que está presentemente em causa não é mais do que a criação de pressupostos de afirmação de um desejado espaço europeu de Liberdade, Segurança e Justiça para todos os cidadãos, matéria que entronca o terceiro pilar da construção europeia. Além de constituir ameaça à integridade dos diferentes Estados‑Membros, o tráfico de armas é, também, factor de risco relevante no domínio dos assuntos internos da União.

A Comunidade havia já sentido a necessidade de, intra‑muros, corresponder a esta ameaça, através da adopção da Directiva 91/477/CEE, do Conselho, de 18 de Junho de 1991. Posteriormente, por via da Acção Comum da União Europeia, de 17 de Dezembro de 1998, estimulou‑se a produção pelos diferentes Estados de medidas destinadas a corrigir e prevenir um maior controlo sobre armas e munições, de que fazem eco diversos Relatórios anuais entretanto publicados.

Também as Nações Unidas têm, mais recentemente, dedicado grande interesse à matéria, tendo mesmo impulsionado alguma acção neste domínio. É neste seguimento que é criado no seu âmbito um Comité Especial, tendo por missão elaborar uma Convenção internacional contra a criminalidade organizada transnacional, que viria a ser adoptada 2 anos mais tarde, em Palermo. Daqui, rapidamente se chegou à percepção da importância, neste contexto, do tráfico de armas de fogo.

Nesta sequência, culminando o Processo de Viena, nasceria o Protocolo Adicional à supracitada Convenção, relativo ao fabrico e tráfico ilícitos de armas de fogo, suas partes, componentes e munições, aberto à adesão de todos os países interessados desde 1 de Setembro de 2001, mas cuja assinatura e ratificação se acham relativamente atrasadas ao nível dos Estados‑Membros da União Europeia.

Observações na generalidade

A base jurídica

Para efeito da sua integração na Ordem Jurídica Comunitária, o artº 95º do Tratado CE é hoje habilitação bastante, dado tratar‑se de medida compreendida no âmbito do funcionamento do mercado interno, aplicando‑se‑lhe o procedimento previsto no seu artº 251º.

A forma de directiva é a correcta, até por força do princípio da hierarquia das normas, designadamente, quanto ao diploma a alterar.

O Comité apoia, assim, a iniciativa da Comissão e sustenta a sua base jurídica, que considera conforme aos fins em vista.

O teor da Proposta

Ao fazer seu o Protocolo Adicional à Convenção das Nações Unidas contra a criminalidade transnacional organizada, a Comissão inspira‑se correctamente nos princípios fundamentais que o mesmo consagra quanto à necessidade de prevenir, de combater e de erradicar o fabrico e o tráfico ilícitos de armas de fogo, das suas peças, elementos e munições, pela ameaça que os mesmos constituem ao bem estar dos povos e ao seu direito de viver em paz.

O Comité saúda esta preocupação e apoia inteiramente a iniciativa da Comissão.

O Comité recorda que esta questão tem sido recorrentemente alvo de escrutínio por parte do Parlamento Europeu e objecto de várias perguntas escritas apresentadas à Comissão.

Por outro lado, nas suas relações externas, o Conselho tem estado particularmente atento à necessidade de prestar assistência a países terceiros, na elaboração de legislação e regulamentação adequadas sobre posse, detenção, utilização, venda e transferência de armas e munições, como forma de garantir a paz e a segurança e de contribuir para o desenvolvimento sustentável.

Mas é também evidente a relação próxima desta questão com as preocupações relativas à luta contra o terrorismo, ao branqueamento de capitais, à identificação, detecção, congelamento, apreensão e perda de instrumentos e produtos do crime, ao controlo de explosivos para utilização civil e, em geral, a todas as medidas contra o banditismo e o crime organizado.

Nesta medida, o Comité não só acolhe com particular agrado como saúda a iniciativa da Comissão, que espera venha a ter o mais franco acolhimento pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho.

Observações na especialidade

O artigo 1º da presente proposta altera os artigos seguintes da Directiva 91/477/CEE:

1º, com o aditamento de dois novos números;

4º, com nova redacção;

16º, com nova redacção;

Anexo I com nova redacção da alínea a) e um novo parágrafo.

Qualquer das alterações propostas colhe a concordância deste Comité, na medida em que incorporam adequadamente as disposições do Protocolo em que se inspiram.

O artº 2º prevê o regime de vinculação dos Estados‑Membros decorrente da aprovação da directiva sob proposta, estando em aberto o período para transposição, não obstante a sua imediata entrada em vigor (cfr. o seu artº 3º).

Sobre este aspecto, não se crê que haja necessidade de grande dilação no prazo de transposição da directiva, uma vez aprovada. Na verdade, o impacto da mesma nos seus destinatários situa‑se fundamentalmente aos níveis quer do processo legislativo, nomeadamente do penal, quer da adaptação dos agentes económicos às novas regras tanto de acesso à actividade de armeiro, como de organização dos registos dos fluxos comerciais. Para tal, julga‑se suficiente o prazo de 12 a 18 meses.

No respeitante às tipificações dos ilícitos em presença, o Direito Comparado existente nos Estados‑Membros pode constituir precioso auxiliar para o totus comunitatae, podendo a respectiva moldura sancionatória ser concretamente discutida quanto antes em sede de Conselho Europeu.

Consideração eventual poderá merecer ainda a necessidade de precisar que o conceito de “tráfico ilícito” constante da proposta deverá ser olhado no contexto da luta contra o crime organizado transnacional por forma a limitar a aplicação de sanções penais às situações que relevem exclusivamente do objecto específico do referido Protocolo das Nações Unidas.

Quanto à disposição constante do nº 3, alínea c), do Anexo I da Directiva relativa à definição do que sejam armas antigas ou réplicas de armas antigas, o CESE urge a Comissão para que proceda à sua coordenação a nível comunitário.

Como nota final, conviria talvez prever algo acerca da utilização de armas em actividades cinegéticas, desportivas e coleccionísticas, pois o primado dos interesses de segurança deve igualmente prevalecer em tais domínios, em razão da matéria, ou melhor, da letalidade dos objectos em presença. Na realidade, a aferição relativa à finalidade de posse das armas, reduz‑se, afinal, a uma questão meramente volitiva, passível de conhecer desvios e utilizações abusivas que importa ao máximo prevenir. Neste contexto, aconselhar‑se‑ia, no sentido genericamente pretendido pela presente proposta, vincular os diferentes Estados à obrigatoriedade de manifesto, licença ou outro procedimento administrativo de autorização de uso e porte de arma onde tenham participação as autoridades de segurança interna com competências de fiscalização e controlo.

Bruxelas, 13 de Setembro de 2006

Directiva 91/477/CEE do Conselho de 18 de Julho de 1991 relativa ao controlo da aquisição e da detenção de armas (J. O. L 256 de 13/09/1991, p. 51). O CESE, pela sua então Secção dos Assuntos Familiares, Educação e Cultura, e sendo relator o conselheiro VAN DAM, emitiu parecer em 17/12/1987 (J.O. C 035 de 08/02/1988, p. 5) em que se mostrou muito crítico quanto ao âmbito das medidas demasiado restritas adoptadas para o controlo da transferência de armas de um Estado‑Membro para outro.

Decisão do Conselho de 16 de Outubro de 2001 (JO L 280 de 24.10.2001).

Ou seja, da política externa e de segurança comum.

A questão da traçabilidade das munições, não fazendo parte do âmbito específico da proposta da Comissão, já encontrou tratamento parcial, simultaneamente com o comércio e a supervisão dos explosivos para uso civil, na Directiva 93/15/CEE de 5 de Abril de 1993 (JO L 121 de 15/05/1993, p. 20, Parecer do CESE – JO C 313 de 30/11/1992, p. 13), alterada pelo Regulamento (CE) n° 1882/2003 de 29 de Setembro de 2003 (JO L 284 de 31/10/2003, p. 1, Parecer do CESE – JO C 241 de 07/10/2002, p. 128) e na Directiva 2004/57/CE de 23 de Abril de 2004 (JO L 127 de 29/04/2004, p. 73), bem como na Decisão da Comissão 2004/388/CE de 15 de Abril de 2004 (JO L 120 de 24/04/2004, p. 43) e no programa constante da Comunicação da Comissão, de 15 de Julho de 2005, relativa às medidas com vista a assegurar uma maior segurança em matéria de explosivos, detonadores e armas de fogo.

Compreendida, por sua vez, no âmbito do programa da EU sobre o tráfico ilegal de armas convencionais de Junho de 1997.

Vide para os anos de 2001 a 2003 os JO, respectivamente, C 216, de 1 de Agosto de 2001, p. 1, C 330, de 31 de Dezembro de 2002, p. 1 e C 312, de 22 de Dezembro de 2003, p. 1.

Por força da Resolução n.º 53/111, de 9 de Dezembro de 1998, da Assembleia Geral da ONU.

Pela Resolução nº 55/25, de 15 de Novembro de 2000.

Merecem, contudo, reflexão aprofundada os termos em que a Comissão se acha habilitada a regular matéria de natureza penal na emenda proposta ao artigo 16º da directiva 91/477/CEE.

De que se destacam as perguntas escritas P‑4193/97, da deputada Maria Berger (J.O. C/223/70 de 17.7.98), E‑ 1135/01, do deputado Christopher Huhne (J.O. C350 E/78 de 11.12.2001) e E‑1359/02 do deputado Gerhard Schmid (J.O. C 229 E/209 de 26.09.2002).

Cf. Decisão do Conselho de 15 de Novembro de 1999, relativa ao Camboja, in JO L 294 de 16.11.1999, p. 5.

Decisão-Quadro relativa à luta contra o terrorismo (Doc. COM(2001) 521 final de 19.09.2001) e Parecer do CESE 1171/2006.

Decisão-Quadro de 6 de Julho de 2001 in J.O. 182 de 05.07.2001.

Directiva 93/15/CEE de 5 de Abril de 1993, in J.O.L 121 de 15.05.93, alterada pelo Regulamento CE 1882/2003 de 29.09.2003, in J.O. L 284 de 31.10.2003.

Por exemplo, em Portugal, a recente Lei nº 5/2006, de 23 de Fevereiro, já incorpora todas as medidas ora propostas.

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